Digital modenhet,
hvor er Norges største kommune i dag?
Eksamensoppgave i SOS6501 Teknologendring og samfunnsutvikling
ved NTNU november 2012.
Eksamensoppgaven er skrevet av Gunnar Wedde, Stian Thorvaldsen og Ellen Kvernmo, som alle står solidarisk ansvarlig for oppgaven, hvor arbeidet er utført selvstendig av deltakerne i gruppa.
Da innledning og problemstilling i eksamensoppgaven er noe endret fra prosjektoppgaven ønskes det ikke at prosjektoppgaven skal telle som del av endelig karakter.
Bilde hentet fra Campbell / UKs bibliotekjournal «Ariadne».
Innholdsfortegnelse
3.1 Hvor langt har Oslo kommune kommet i forhold til digitalt førstevalg?
3.1.1 Hva er digitalt førstevalg?
3.1.5 Felles policy på tvers av Offentlig sektor – K10 samarbeidet
3.1.6 Teknologi, Samfunn og Organisasjon (det kompliserte samspillet)
3.2 Hva er praksis i Oslo kommune i forhold til integrasjon av DSF i saksbehandlingen?
3.2.1 Lov om folkeregister, og praktisering/forvaltning av denne
3.2.2.2 DSF – de ulike tjenestene
3.2.2.3 DSF – forretningsmodell, historikk og distributør
3.2.4 Kollektive goder/Klubbgoder
3.2.9 Formatmakt – lukkede og åpne formater
3.3 Hvordan er innbyggernes møte med Oslo kommune? Møter de en felles tjenesteorientert portal?
3.4.1 Ogdens trekant – digital modenhet
1 Innledning
Oslo kommune er som landets eneste kommune både primærkommune og fylkeskommune. I tillegg har den innenfor enkelte områder, blant annet barnevern, tatt over statlige oppgaver innen sitt geografiske område. Kommunen har 600 000 innbyggere, og i overkant av 43 000 ansatte.
Oslo kommune har en desentralisert organisering med 48 selvstedige etater, underlagt seks byrådsavdelinger. Kommunen har en felles internettløsning, mens saksbehandlingen løses i mellom 80 og 90 ulike saksbehandlingssystemer.
Størsteparten av enhetene i Oslo kommune benytter seg av data fra Det sentrale folkeregister (DSF) i deler av saksbehandlingen, enten mottar de uttrekk av data, vasker data, søker etter data i onlinetjenesten eller har data integrert i sakssystemet. DSF eies og forvaltes av Skattedirektoratet (SKD), men selve distribusjonen av data ut til offentlige og private bedrifter utføres av firmaet EVRY AS (distributøren). Tilgang til opplysninger i DSF gis basert på en tillatelse fra SKD og en abonnementsavtale med distributøren.
I Oslo kommune har bystyrets Finanskomite gjort et enstemmig vedtak om fremtidsvisjonen for Digitalt førstevalg. De utfordrer også Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) i forhold til å samkjøre kommunale og statlige tjenester og tilbud digitalt.
Kommunen har offensive planer om å være “digitalt førstevalg”. Samtidig så blir planene slaktet av IKT-Norge. Direktør for samfunnskontakt Heidi Arnesen Austlid uttaler “– Oslo er digitalt sett helt horribel”.
For å kunne vurdere hvordan Oslo kommune benytter seg av dataene fra DSF har vi utført en spørreundersøkelse for innhente grunnlagsdata. Vi vil fokusere på bruken av integrerte data, sett i lys av mulighetene. Med dette som utgangspunkt har vi vurdert om dette kan gi indikasjoner på kommunens modenhet i bruk av digitale media i møte med innbyggerne.
I dag orienterer innbyggerne seg oftest på internett når de er ute etter informasjon om tjenester fra det offentlige. Det som typisk skjer, både i stat og kommune, er at man har hatt en “finfin” nettside som innbyggerne kanskje til og med har kunnet fylle ut noen data i, men så har man måttet skrive ut den siden man har fylt ut elektronisk. Så har man måttet gå på postkontoret, kjøpe et frimerke og poste brevet. Brevet har så kommet til en saksbehandler som har sittet og tastet dataene inn i saksbehandlingssystemet.
Bakgrunnen for at vi har valgt å se nærmere på akkurat dette emnet er at vi har muligheten til å se hvordan Norges største kommune møter den teknologiske hverdagen fra innsiden.
Vi har samskrevet oppgaven i Google Docs, laget spørreskjema i Google Forms, kommunisert via e-post, delt filer via Dropbox og holdt gruppemøter via Skype. Denne metoden har vært nyttig for oss slik at vi kunne jobbe sammen samtidig, men også hver for oss når ønsket.
Vi har benyttet relevant litteratur i form av rapporten Direktoratet for forvaltning og IKT(DIFI) ga ut i 2011 om “Digitalt førstevalg -status for elektroniske tjenester i Staten”, annen litteratur på internett, samt dratt inn relevante emner fra Arne Krokans bøker “Den digitale økonomien”(2010) og “Smart læring”(2012) for å analysere problemstillingen.
2 Problemstilling
Hovedproblemstilling
Digital modenhet, hvor er Norges største kommune i dag?
Delproblemstilling 1
Hvor langt har Oslo kommune i dag kommet i forhold til digitalt førstevalg?
Delproblemstilling 2
Hva er praksis i Oslo kommune i forhold til integrasjon av DSF i saksbehandlingen?
Delproblemstilling 3
Hvordan er innbyggernes møte med Oslo kommune? Møter de en felles tjenesteorientert portal?
Delproblemstilling 4
Hvor ønsker Oslo kommune å være teknologisk i fremtiden? Er det noe som hindrer denne utviklingen?
Avgrensninger
Vi har valgt å avgrense oppgaven på følgende måte:
- Forholder oss til hva som gjelder for Oslo kommune, og ikke andre kommuner.
- Forholder oss til de problemstillingene vi har valgt ut, da det er flere andre temaer vi kunne ha skrevet om.
3 Analyse
3.1 Hvor langt har Oslo kommune kommet i forhold til digitalt førstevalg?
3.1.1 Hva er digitalt førstevalg?
Digitalt førstevalg er beskrevet av Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) som:
“Å gjere elektronisk kommunikasjon til den primære kanalen for dialog mellom innbyggjarar/næringsliv og offentlege verksemder er eit viktig mål for regjeringa, jamfør St.meld. nr. 19(2008-2009) «Ei forvaltning for demokrati og fellesskap» og Statens kommunikasjonspolitikk (2009). Denne politikken vert kalla digitalt førstevalg.”
3.1.2 Om Oslo kommune
Oslo kommune er som landets eneste kommune både primærkommune og fylkeskommune. I tillegg har den innenfor enkelte områder, blant annet barnevern, tatt over statlige oppgaver innen sitt geografiske område. Kommunen har 600 000 innbyggere, og i overkant av 43 000 ansatte. Kommunen har et bystyre med 61 representanter som øverste organ, men den utøvende ledelse ligger hos byrådet. Hver byråd er parlamentarisk ansvarlig for underliggende etater.
Figur 1 – Organisasjonskart Oslo kommune
3.1.3 Innhentede data
I følge kommunens oversikt over bruk av data fra DSF, så er dette fordelt på 78 avtaleforhold. Disse fordeler seg på følgende bruk:
32 gjelder periodiske bestillinger av data, basert på ad-hoc bestillinger
12 gjelder “vask” av data av kommunens registre
7 gjelder integrasjon mot kommunens saksbehandlingssystemer innen ulike områder
Vi har valgt å se nærmere på de 7 systemene som har integrasjon mot DSF.
I Oslo kommune er drift av de mest omfattende saksbehandlersystemene sentralisert, og gjennomført på en plattform. Vi har laget en spørreundersøkelse ved hjelp av Google Forms, som er sendt til aktuelle interessenter. Svarene har vi utdypet ved å intervjue systemeierne for de største systemene:
- Gerica, saksbehandlingssystem for pleie og omsorg
- Familia, saksbehandlingssystem for barnevernet
- Winmed, saksbehandlingssystem for helsestasjonene i kommunen
- Socrates som gjelder sosialområdet
- BOSYS, saksbehandling knyttet til kommunale boliger
- SATS Barnehage, saksbehandlingssystem for opptak av barnehager
Organisatorisk forvaltes samtlige ovenstående systemer av Fagsystemavdelingen i Helseetaten.
Felles for alle systemene er at at eierne opplever at integrasjon mot DSF som viktig av to hovedårsaker. Det ene er å kvalitetssikre og verifisere data de benytter i saksbehandlingen, og sekundært å effektivisere saksbehandlingen.
3.1.4 Modenhet i fagsystemene
Gerica er kommunens saksbehandlingsverktøy for tjenester etter Kommunehelsetjenesteloven. Det benyttes av alle ansatte innen pleie og omsorg til behandling av søknader, men også til løpende journalføring. Systemet støtter i dag ingen elektronisk samhandling med brukerne. Søknader kommer muntlig eller per brev, og skrives manuelt inn i systemet. Systemet er integrert mot DSF, men kun for å verifisere bosted/adresse som kvalitetssikring. Videre er Gerica integrert mot Norsk Helsenett , og støtter med det elektronisk meldingsutveksling mellom bydelens ansatte, fastlege og sykehus. Systemet har støtte for tilgang via håndholdte enheter, og dette gjør at ansatte i hjemmetjenesten kan oppdatere journalen elektronisk mens de er hjemme hos brukerne. Denne løsningen støtter også elektronisk meldingsformidling mellom ansatte.
Familia er kommunens saksbehandlingssystem for barnevern. I likhet med Gerica støtter det både opp under saksbehandling og journalføring. Det omfatter både støttetiltak som rådgivning, aktive tiltak i hjemmet, fosterhjem og institusjonsopphold. Systemet har integrasjon mot DSF for å kvalitetssikre opplysninger, men systemet har ingen tilgang for brukere/pårørende, og ingen samhandling med andre systemer.
Sats er kommunens betegnelse på flere systemer for behandling av søknad om barnehageplasser. Den eldste delen av systemet er fra 1999, men har komponenter som er nyutviklet. Søknad om barnehageplasser er tilgjengelig for kommunens innbyggere via Altinn / MinSide. Her får innbyggerne oversikt over aktuelle barnehager innenfor nærområdet, basert på data integrert mot DSF. Når man søker blir dataene automatisk importert til saksbehandlingssystemet, og dukker automatisk opp på “arbeidsbenken” til aktuell bydel som søker tilhører. Søker kan følge status på søknaden via MinSide, men selve vedtaket sendes per brevpost. Eventuelle klager må sendes per e-post eller brev, og klagesvar kommer også med brevpost.
Winmed benyttes av helsestasjonene i kommunen. Her venter de ikke på søknader fra innbyggere, men bruker data fra DSF aktivt for å innkalle alle barn/foreldre til kontroller/oppfølging. De er svært avhengig av høy datakvalitet, og oppdateringer på personer som flytter til deres virkeområde. Dette kommer integrert inn via DSF. Systemet har i noen grad elektronisk samhandling mot andre systemer. Dette gjelder innen overføring av vaksinasjondata som går automatisk over til Folkehelseinstituttet via Norsk Helsenett.
Socrates er saksbehandlingssystem for sosialtjenesten. Systemet inkluderer journalføring. Det foreligger ingen mulighet til elektronisk samhandling for brukerne, og systemet har ingen elektronisk samhandling mot andre applikasjoner. Svar på søknader per brev. Rangeres lavest sammen med Familia.
Oslo kommunes fagsystemer har i dag begrenset interaktiv samhandling med brukerne. Vi har valgt å benytte en graf fra DIFI sin rapport “Digitalt førstevalg -status for elektroniske tjenester i staten” for å illustrere fagsystemenes modenhet langs aksene “brukerrretting” og “effektivisering”. Grafen har vi supplert med vår vurdering av Oslo kommunes systemer langs de to akser:
Diagram 1 – Digital modenhet
3.1.5 Felles policy på tvers av Offentlig sektor – K10 samarbeidet
Norges kommuner opptrer i dag uensartet. De 10 største kommunene har gått sammen i et samarbeid som de kaller K10. Her har de som målsetning å øke samhandling, gjenbruk og kvalitet på IKT-området.
Samarbeidet har blant annet resultert i at kommunene har samordnet høringsuttalelser, blant annet i forbindelse med høring om eforvaltningsforskriften.
Kommunene har lykkes med å etablere en “samlet stemme” og Kristin Vinje, Oslo kommunes byråd med ansvar for IKT, har hatt møter med statsråd Rigmor Aasrud for å
diskutere hvilken rolle Oslo kommune og de andre største kommunene kan ta når
det gjelder samordning mellom statlige og kommunale digitale løsninger.
3.1.6 Teknologi, Samfunn og Organisasjon (det kompliserte samspillet)
Legger teknologien, samfunnet og organisasjonen til rette for en teknologisk utvikling, eller er en av disse en faktor som skaper hindringer?
Figur 2 – Det kompliserte samspillet
Fra boken “Den digitale økonomien”, :
“Smarte forretningsmodeller skapes i et samspill mellom teknologi, forretningsutvikling og organisatoriske prosesser, samt analyse av sosiale prosesser som kan understøtte bruken av de nye tjenestene.”
3.1.4.1 Samfunn
Ser man generelt på et samfunn, så vil det alltid være en motvilje til endring. Som Gisle Hannemyr skriver i sitt essay “Forslag til lov om åpne digitale formater og tjenester”:
“I siste instans dreier det seg om makt. Endring truer maktas makt og derfor vil den nesten bestandig arbeide med å oppretthode strukturer som beskytter den mot endring.”
Samfunnet i vår sammenheng vil være brukerne som benytter tjenestene til Oslo kommune. De vil som andre deler av samfunnet være preget av motvilje til endring, men vil kanskje kunne se positivt på en enklere kommunikasjon med kommunen ved en felles tjenesteportal, som kommunen ser for seg i fremtiden.
3.1.4.2 Teknologi
Oslo kommune innehar, som tidligere beskrevet, 7 fagsystemer med integrasjon mot DSF, hvor drift av de mest omfattende systemene er sentralisert, og gjennomført på en plattform.
Dagens saksbehandlingssystemer fungerer godt, men samhandling på tvers mangler i noen sammenhenger, og felles tjenesteportal for brukerne er ennå i planleggingsfasen.
3.1.4.3 Organisasjon
Organisasjonen i vårt tilfelle er Oslo kommune, og her forholder man seg til et lovverk som er tilpasset papirbasert saksbehandling, og dette er et effektiv hinder for utvikling, sammen med en ansvarspulverisering.
3.2 Hva er praksis i Oslo kommune i forhold til integrasjon av DSF i saksbehandlingen?
3.2.1 Lov om folkeregister, og praktisering/forvaltning av denne
DSF er et samfunnsregister og statens redskap for å holde oversikt over den bosatte befolkningen i Norge. Et særlig mål har vært å frita de enkelte
forvaltningsområder fra å føre egne registre over befolkningen. I tråd med samfunnsutviklingen er bruken av folkeregisteropplysninger blitt betydelig utvidet, både i privat og offentlig sektor. DSF er i dag sentralt i nærmest all offentlig, personrelatert administrasjon og planlegging. Videre er registeret viktig i forbindelse med medisinsk og sosiodemografisk forskning.
DSF er hjemlet i lov om folkeregistrering av 16. september fra 1970.
3.2.2 Forretningsmodell DSF
3.2.2.1 Organisering SKD
DSF eies og forvaltes av Skattedirektoratet (SKD) hovedkontoret til Skatteetaten (SKE). SKE er en offentlig etat, som er underlagt Finansdepartementet, og basert på det lovverket Stortinget har vedtatt trekker Finansdepartementet opp retningslinjer for SKEs virksomhet. En annen av hovedoppgavene til SKE er som kjent at de er ansvarlige for at skatter og avgifter blir fastsatt og innbetalt på riktig måte.
Organisasjonen til SKE er fordelt på ett hovedkontor – SKD – og fem regioner; Skatt nord, Skatt midt-Norge, Skatt vest, Skatt sør og Skatt øst.
I tillegg finnes Skatteopplysningen – etatens veiledningstjeneste på telefon.
Regionene og Skatteopplysningen er underlagt SKD, som står for den faglige, strategiske og administrative ledelsen av etaten.
Figur 3 – Organisering av Skatteetaten
3.2.2.2 DSF – de ulike tjenestene
DSF eies og forvaltes av SKD, men selve distribusjonen av data ut til offentlige og private bedrifter i Norge utføres av enedistributøren EVRY AS. Tilgang til opplysninger i DSF gis basert på en tillatelse fra SKD og en abonnementsavtale med distributøren.
Det finnes flere typer tilganger det gis tillatelse til og hovedkategoriene er:
- online, som også gjelder for integrasjon
- vask/vedlikehold
- uttrekk
Online tillatelse gir tilgang til webtjenesten infotorg hvor brukerne kan gjøre enkeltoppslag på personer i DSF. Hvilke opplysninger brukerne får tilgang til styres av hvilken hjemmel brukerne har for å bruke systemet. Online-tillatelse gis også til brukere som skal hente ut opplysninger via et fagsystem, altså en integrert løsning. Online-/integrerte oppslag i DSF har en grunnpris på 0,05 KR pr oppslag for basistjenesten, og en litt variabel prismodell for tilleggstjenesten.
Vask/vedlikehold tillatelse gir tilgang til å vaske og/eller vedlikeholde et register av data eller en portefølje, enten en gang eller løpende. Enten vil man kunne sende en fil med data, eksempelvis et medlemsregister, og få påført oppdaterte person-/adresseopplysninger, eller man kan ha en portefølje med data liggende hos distributør, som blir oppdatert/vedlikeholdt på et visst intervall i året. Dataene leveres fra distributør til kunde via CD eller filoverføring(FTP).
Uttrekk tillatelse gir tilgang til enten et enkelt utvalg av data på et visst tidspunkt, eksempelvis alle 6-åringer høsten 2012 i Oslo kommune, eller repeterende utvalg eksempelvis alle personer over 67 år i Oslo kommune 1 gang per halvår. Dataene leveres ofte fra distributør til kunde på papirlister, adresselapper og/eller CD.
3.2.2.3 DSF – forretningsmodell, historikk og distributør
SKD har gjennom anbudskonkurranse tildelt distribusjonskontrakt til EVRY AS, etter en konkurranse gjennomført etter lov om offentlige anskaffelser. I praksis er det gjennom konkurransedokumentene SKD definerer forretningsmodellen for DSF.
Tekst hentet ut i fra kravspesifikasjonen i anbudet fra SKD:
“Generelle opplysninger om tjenesten
Opplysningene vil bli stilt kostnadsfritt tilgjengelig for valgt Distributør. Distributør dekker selv sine kostnader til utvikling, salg og markedsføring. Det samme gjelder enhver annen kostnad Distributør måtte få som følge av gjennomføringen av inngått avtale.”
Hentet ut i fra pris og prisbestemmelser i anbudet fra SKD:
“Fakturering skjer direkte til den enkelte kunde.”
Distribusjon av DSF har i de siste 7 årene vært utført av en og samme distributør som har vunnet anbudskonkurransene SKD har gått ut med. EVRY AS, et nytt navn for de fusjonerte firmaene EDB Business Partner Norge AS og ErgoGroup AS, som historisk sett begge har utført distribusjon av folkeregisteropplysninger, med førstnevnte som distributør siden 2005.
Tekst hentet fra kravspesifikasjonen fra SKD fra siste anbudsrunde:
“Distributør får en rett og plikt til å motta en kopi av Det sentrale folkeregister (DSF) med daglige oppdateringer (heretter kalt informasjonen) fra Skattedirektoratet (SKD), tilrettelegge og lagre informasjonen elektronisk i en database, og videreformidle informasjonen.”
“Distributøren vil i forbindelse med distribusjonen av Skattedirektoratets data representere Skattedirektoratet overfor 3. part, og må forholde seg til og innrette seg etter dette.”
“Distributør har rett og plikt til å inngå avtaler med Kunder som alt har eller i fremtiden får tillatelse til å hente ut informasjon fra Det sentrale folkegister (DSF) eller andre registre distributøravtalen omfatter…”
“Distributør er videre forpliktet til selv å ha, stå for driften av og vedlikeholde ett eller flere system (heretter kalt Systemet) som gir Kunder mulighet on-line eller satsvis, til å hente ut informasjon fra databasen.”
Prisene på de enkelte tjenestene fastsettes da SKD godtar tilbudet de har mottatt på anbudskonkurransen. Tjenestetypene er som tidligere beskrevet oppdelt i online-, vask/vedlikehold og uttrekk, og prisene er knyttet opp mot hvordan disse tjenestene distribueres til kunde. Prisene har endret seg for hver avtaleperiode, men for å trekke frem online-tjenesten, som Oslo kommunes fagsystemer er knyttet opp mot, så er denne delt opp i basistjenester og tilleggstjenester. Følgende prisutvikling har forekommet for basistjenesten:
Tabell 1 – Prisutvikling basistjeneste DSF
Diagram 1 – Prisutvikling basistjeneste DSF
Som vi ser av denne basistjenesten har SKD fortsatt med samme forretningsmodell, om enn med lavere pris, de siste 7 årene.
Denne modellen medfører også høye transaksjonskostnader. Utviklings- og kompetanseetaten i Oslo kommune mottar månedlig fakturaer fra EVRY AS, sortert per oppslag per system. Dette viderefaktureres internt til kommunens virksomheter, fordelt på de ulike systemene.
3.2.3 Modellmakt
Modellmakt handler om at den som har utviklet og forvalter forståelsesmodellen (SKD/EVRY AS) har et psykologisk overtak på den andre parten (Oslo Kommune). Dette kan handle om forståelse av systemer, termer og beskrivelser som den andre parten i realiteten ikke forstår. Dette kan føre til at den andre parten overlater initiativet og utviklingen til den som synes å være den mest kompetente parten, nemlig leverandøren(SKD/EVRY AS). Dette leder til at leverandør får styre utviklingen, og kan føre til at utviklingen kan stå i ro, for å holde inntektene høyest mulig. Når etterspørsel etter mer oppdaterte tjenester ikke er der, er det lett å å beholde den gamle måten å gjøre ting på.
3.2.4 Kollektive goder/Klubbgoder
Fra Wikipeida: “Kollektive goder er “….”en betegnelse på goder som kjennetegnes ved at de er ikke-rivaliserende og ikke-ekskluderende – det vil si at godet ikke blir brukt opp og at man ikke kan stenge noen ute fra å bruke godet.”
I vårt eksempel er det DSF-informasjon som er det kollektive godet, og SKD/EVRY AS stenger oss ute fra å bruke det, ved å kreve betaling. Infrastrukturen til å gjøre det til et kollektivt gode er tilstede, men det kan virke som det mangler på viljen til å ta steget ut, og åpne opp for gratis online tilgang. Selvsagt begrenset til relevante brukere. Det kan være relevant å ta betalt for tilgangssøknaden, men ikke for hvert enkelt oppslag.
Fra Wikipedia: “Siden det ikke er mulig å stenge noen ute fra å nyttiggjøre seg godet er det vanskelig å ta betalt for bruken, og det er sjelden vi ser slik produksjon initiert i rendyrket privat regi. Som regel finner man løsninger der det offentlige er leverandør, enten selv å produsere eller ved konkurranseutsetting av produksjonen, eller der det offentlige subsidierer privat produksjon. Kollektive goder er et eksempel på markedssvikt.”
3.2.5 Transaksjonskostnader
Transaksjonskostnader ble første gang beskrevet av Ronald Coase i 1932 i artikkelen The nature of the firm. I følge Coase vil det ved en kompleks produksjon ofte være mer lønnsomt å produsere selv fordi transaksjonskostnadene forbundet med å kjøpe det ferdige produktet blir så store at det blir ulønnsomt.
Transaksjonskostnader kan defineres som kostnaden ved å skaffe informasjon, utforme
søknader, saksbehandlingen (ofte delt i flere ledd), samt alle følgekostnader knyttet til it-infrastruktur mv. I økonomisk litteratur betegnes ofte alle kostnader ved transaksjoner i et marked utover selve prisen på produkteteller tjenesten som transaksjonskostnader (Williamson 1986).
Du trenger opplysninger som ligger i et register som du ikke har tilgang til, og skriver et brev til saksbehandler, printer det ut, sender det i posten, mottaker mottar det, saksbehandler det, og sender så svar. Transaksjonskostnadene i dette tilfellet er:
Papir, konvolutter, frimerker, saksbehandling, i tillegg til den tapte tiden som forsvinner i postgangen. Kostnadene knyttet til tidsbruk vil ofte være de dominerende. I dette eksemplet vil for eksempel bruk av e-post redusere transaksjonskostandene.
Hvis det hadde vært mulig med fjerntilgang, så hadde det kun vært din egen arbeidsinnsats, og transaksjonskostnaden vil gå mot null, ettersom datasystemene og nettverkene allerede er opprettet.
Det moderne samfunnet gir oss teknologi som bør endre måten vi arbeider på.
3.2.6 Commodity
At en vare blir en commodity, vil si at den blir allment tilgjengelig, dvs. for eksempel så er nyheter blitt en commodity fordi den er gratis tilgjengelig i mange forskjellige kanaler. Man trenger ikke å abonnere på en avis på nettet, man får uansett de samme nyhetene gratis andre steder.
Som tidligere beskrevet så betaler Oslo Kommune i dag en avgift pr oppslag i DSF. I og med at det er krav til online tilgang i rammekontrakten, ville det totalt for samfunnet gi lavere kostnader dersom tilgangen er ubegrenset og gratis for abonnentene. Det gir høye transaksjonskostnader for samfunnet at EVRY AS sender ut fakturaer basert på oppslag månedlig til alle offentlige aktører med tilgang. Det fører til merabeid for EVRY AS, og betydelige kostnader knyttet til håndtering av dette i flere ledd. Kartlegginger av transaksjonskostnader hvor man summerer opp tidsbruk hos avsender og mottaker viser at transaksjonskostnadene pr faktura utgjør 70 minutter arbeid, og mellom 500 og 700 kroner i kostnader per faktura.
Denne informasjonen burde være en commodity, eller i det minste et klubbgode, som alle abonnenter nøt godt av, når man har betalt en avgift.
For å unngå store transaksjonskostnader fører disse kostnadene til etablering av skyggeregistre i kommuner, slik at det da vil være to systemer å hente ut informasjon fra. Skyggeregisteret vil inneholde en del feil, ettersom det ikke stilles samme krav til oppdatering av dette.
3.2.7 Nettverksgode
Fra boken “Den digitale økonomien”, side 49:
“Nettverksgoder skaper det som er kalt nettverkseksternaliteter. Det betyr at andre brukere har fordeler av at jeg kommer inn i nettverket. Bruken av bestemte typer teknologi er av en slik art. Det hjelper lite å være den eneste som benytter e-post eller sms. Da er teknologien lite nyttig. Og det er ikke vanskelig å se at nytten av en slik teknologi øker med antallet deltakere eller brukere i nettet.”
DSF kan ses på som et nettverksgode i den forstand at hvis registeret er oppdatert, vil mange dra nytte av dette. Men dette krever også at alle melder i fra raskt om sine egne data da de eksempelvis skal flytte, eller hvis det har kommet et nytt familiemedlem eller hvis et familiemedlem har forlatt denne verden, så registeret kan være oppdatert til enhver tid. Er det utdaterte opplysninger i DSF, vil eksempelvis saksbehandling kunne ta ekstra lang tid.
Et oppdatert register vil få positive ringvirkninger på andre områder også. Det er eksempelvis folkeregistrert adresse som styrer til hvilken kommune man skatter.
3.2.8 Formatmakt – lukkede og åpne formater
Dataene fra DSF bør ideelt sett formidles i et åpent format, slik at alle kommunenes ulike systemer kan lese dem. EVRY AS tilbyr integrasjon mot DSF i flere formater, men har hovedfokus på web service, som er en teknologi som gjør det enkelt å tilgjengliggjøre dataene mellom EVRY AS og Oslo kommune. Gisle Hannemyr beskriver i sitt essay “Forslag til lov om åpne digitale formater og tjenester”, om viktigheten av formidling av informasjon og data i åpne formater. Lukkede formater som eksempelvis Microsoft-produktet Word, utelukker brukere som ikke har anledning til å betale prisen for lisenser.
3.2.9 Skyggeregister
Konsekvensen av at informasjonen ikke er en commodity, og at man må betale pr oppslag, gjør at kommunene vurderer alternativer. Dette medvirker til at kommunene bygger opp skyggeregistre for å omgå eller lette teknologiske eller organisatoriske utfordringer.
Bergen kommune har etablert en egen base som i praksis tilsvarer en kopi av folkeregisteret for sin kommune. Dette gir opplagte kostnader for den enkelte enhet, og betydelige samfunnsmessige kostnader dersom dette skal gjennomføres av øvrige 428 kommuner i landet.
Andre aktører gjør også dette. Sogneprestene førte skyggeregister frem til 1997. Kirkeloven gav dem rett til å føre et eget fødselsregister, som en back-up, og i tillegg gav dem retten til å utstede fødselsattester.
Oslo kommune har så langt ikke etablert et felles kunderegister/skyggeregister som en kopi av DSF. Det er blitt trukket frem som en mulig fremtidig strategi for å bidra til en enhetlig plattform for å møte innbyggerne. I Oslo kommune er det ikke bare kostnadene som er den primære driver, men like mye å lette den teknologiske tilpasningen.
3.3 Hvordan er innbyggernes møte med Oslo kommune? Møter de en felles tjenesteorientert portal?
Oslo kommune har fokus på at kommunens “hovedside” på internett skal være tjenesteorientert. De mest brukte tjenestene fremheves, og nyheter vises kun på et begrenset område på siden. Tjenesteomfanget til kommunen er stort, og søkefunksjonalitet på siden fungerer svært dårlig. Søker man for eksempel på omsorgslønn, så viser søkeresultatet treff fra en lang rekke bydeler, og ikke nødvendigvis den bydelen en tilhører. Siden er i dag ikke mulig å gjøre “personlig”. Dersom tjenester som vises hadde vært tilpasset alder og bostedsadresse, så ville dette gjort siden dramatisk mye lettere å tilpasse. En 14-åring ser etter andre typer tjenester enn en 70-åring. Kunne man lagt inn bostedsadresse, så kunne treffene vært begrenset til din bydel, og tjenester fra øvrige fjorten bydeler vært filtrert bort.
3.4 Hvor ønsker Oslo kommune å være teknologisk i fremtiden?
Er det noe som hindrer denne utviklingen?
3.4.1 Ogdens trekant – digital modenhet
Figur 4 – Ogdens trekant
Ogdens trekant handler om ord og uttrykk og deres ulike betydning ut i fra situasjon og miljø.
“Uttrykk” er det som skal tolkes. Det kan være et enkelt-ord, eller uttrykk. Det kan også være flere uttrykk som til sammen uttrykker en regel eller spesiell betydning.
“Betydning, begrep” i figuren tilsvarer den ønskede betydningen. Enten på et semantisk eller meningsnivå.
“Referanse” knytter seg til faktisk forekommende fenomener. I dette hjørnet kommer de faktiske tilfeller som faller inn under regelen, og som det språklige uttrykk refererer seg til. For eksempel “askefast” som refererer til vulkanen på Island, som stoppet all flytrafikk i Nord-Europa i over en uke.
Uttrykket vi tolker er: “Digital modenhet”.
Med dette føres man inn på begrepet digital som handler om Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), og referansen går til frukt eller andre planter som er modne, og dermed får vi betydningen/begrepet som sier noe om statusen med hensyn til hvor oppdaterte og hvor gode IKT systemer vi har.
3.4.2 Fremtidsplaner
I kapittel 3.3 forteller vi om kommunens nettsider og status på brukertilpasning, eller mer korrekt fraværende brukertilpasning. Dette er en status man ikke er tilfreds med fra politisk ledelse sin side.
Byrådet har i sin tiltredelseserklæring av 24.10.2011 etablert følgende målsetninger:
Byrådet vil:
- utvikle flere og bedre elektroniske tjenester
- etablere en egen selvbetjeningsportal der alle digitale tjenester for innbyggerne
- er samlet
- innføre elektronisk saksbehandling og kommunikasjon mellom borger og
- kommunen som hovedprinsipp, men samtidig ivareta og legge til rette for de
- som ikke bruker digitale løsninger
- begrense skjemavelde, byråkratiske prosesser
Dette er prinsipper det er tverrpolitisk enighet om i Oslo kommune. I kommunens budsjett for 2012 ble det bevilget midler til et forprosjekt for å realisere “Digitalt førstevalg” i Oslo kommune
Bilde – Min Osloside. Ideskisse fra Oslo kommunes strategidokument
Skissen over viser kommunens målsetninger om individuelt tilpasset side som møter innbyggerne. Kommunen ønsker også at staten og kommune skal ha en felles innbyggerportal som er individuelt tilpasset.
4 Konklusjon
I vår oppgave skulle vi hovedsaklig undersøke hvor Norges største kommune er i dag sett i lys av digital modenhet. Vi ser at det finnes mange problemstillinger og temaer knyttet opp mot digital modenhet som vi kunne tatt opp, men for å snevre inn hovedproblemstillingen valgte vi å fokusere på Oslo kommune i forhold til digitalt førstevalg, integrasjon av DSF i saksbehandlingen, innbyggernes møte med kommunen og hva som kan hindre den teknologiske utviklingen til kommunen.
Ved hjelp av en spørreundersøkelse og dybdeintervjuer har vi innhentet grunnlagsdata, og ved bruk av dybdekunnskapen de enkelte medlemmene av gruppa innehar og teori knyttet til faget har vi kunnet analysere disse dataene.
Københavns kommune i Danmark, har regnet seg fram til at en manuell henvendelse koster 110 danske kroner, mens en digital bare koster 3 kroner. I Oslo kommune er det tverrpolitisk enighet om å modernisere de elektroniske tjenestene. Kommunen har kommet relativt kort innen området. Vi har sett på to hovedakser – hvor brukerrettet de elektroniske tjenestene er, og i hvor stor grad man har elektroniske tjenester som effektiviserer saksbehandlingen. Langs begge aksene er kommunen kommet kort, og er i beste fall middelmådige, når vi sammeligner kommunen med statlige aktører.
I de viktigste fagsystemene kommunen har mot innbyggerne, har man i stor grad valgt å benytte “høyeste nivå” i tilgang til data fra DSF; integrasjon. Dette er også gjort på en måte som understøtter både kvalitetssikring av data og effektivisering av prosesser.
Vi har i oppgaven synliggjort kompleksiteten, og mangfoldet i kommunens tjenester. En sentral utfordring på det teknologiske området er at det ikke finnes en standardisert infrastruktur for det offentlige. Hver virksomhet og kommune utvikler egne løsninger, som dermed blir dyre og i liten grad blir utviklet videre. Vi har også sett at SKDs forretningsmodell for DSF øker transaksjonskostnadene for kommunene, og hindrer effektiv bruk av data inn i nye løsninger. Et regelverk som er utviklet før vår digitale tidsalder medvirker også til at løsningene ikke er tilpasset dagens muligheter og forventninger. Tilgang til sentrale folkeregisterdata bør være en commodity, et fellesgode som kan benyttes fritt i alle løsninger. Dette vil gi lavere kostnader, samt en rekke positive nettverkseffekter.
Gjennomgående er innbyggernes møte med tjenester fra kommune og stat lite brukervennlige. Ofte må vi kjenne til organiseringen av kommunen eller staten, for å forstå hvilken “instans” som er den riktige.
I en undersøkelse gjennomført av IKT-Norge spurte de blant annet kommunene hva som var de største hindrene for å etablere digitale innbyggertjenester. Rett under 60 prosent svarte manglende økonomiske midler mens noe under 50 prosent svarte manglende nasjonale fellesløsninger til fri bruk. Av de minste kommunene svarte 50 prosent dette, mens blant de 10 største svarte hele 80 prosent at dette var til hinder.
Oslo kommune vil investere flere hundre millioner kroner i ikt-infrastruktur og elektroniske tjenester. For 2013 er 53 millioner øremerket elektroniske tjenester. Kommunen møter store utfordringer på det organisatoriske plan. Manglende felles samhandlingsstruktur med staten gjør at dette er en krevende oppgave, Norge har over 400 kommuner. Hvorfor kan ikke staten ta ansvar for å løfte det offentlige Norge? Hvorfor skal hver kommune velge sine egne fagsystemer som skal samhandle med brukerne? En kommune med 4-5000 innbyggere har naturlig nok ikke ressurser til dette.
I modellen hvor vi sorterer samfunn, teknologi og organisasjon er det nå ikke teknologien som er den største utfordringen. Et lovverk som er tilpasset papirbasert saksbehandling er et effektiv hinder for utvikling, sammen med en ansvarspulverisering.
5 Referanseliste
Krokan, A. (2010) Den digitale økonomien. 1. utgave. Sted: Cappelen Damm AS.
Krokan, A. (2012) Smart læring. 1. utgave. Sted: Fagbokforlaget.
Williamson, Stephen (1986) Costly monitoring, Finnancial intermediation, and equilibrium credit rationing, Journal of Monetary Economics, 18, 159-179.
DIFI .Digitalt førstevalg – status for elektonsike tjenester i staten
Rapport IKT-Norge: Kommunekartleggingen 2012
Informasjon hentet fra SKEs webside: http://www.skatteetaten.no/no/Artikler/Slik-er-skatteetaten-organisert/
http://www.skatteetaten.no/no/Artikler/Det-sentrale-folkeregisteret/
Lovdata.no, Lov om folkeregistrering:
http://lovdata.no/all/hl-19700116-001.html#map001
http://www.difi.no/filearchive/digital-forstevalg-kartlegging-av-hindringer-og-muligheter-difi-rapport-2011-3.pdf
http://www.difi.no/filearchive/digitalt-forstevalg-status-difi-rapport-2011-2.pdf
http://no.wikipedia.org/wiki/Kollektive_goder
http://web.abo.fi/meddelanden/forskning/2008_11_nystrom.sht
Oslo kommunes høringsuttalelse om eforvaltningsforskriftens §8
stian1975 